Las personas migrantes se ocupan con frecuencia en la economía informal, por lo que su nivel de desprotección social tiende a ser más elevado que el promedio.
(OIT/CEPAL, 2017). Para hacer frente a esta situación, los gobiernos de los países dedestino pueden ajustar sus legislaciones a fin de regular y ampliar los beneficios a los que los migrantes tienen derecho.
Asimismo, los gobiernos pueden suscribir acuerdos bilaterales y multilaterales con el fin de dar continuidad a la cobertura que las personas migrantes tenían en su país de origen. En este sentido, “no se intercambian dineros, sino que más bien se reconocen periodos de afiliación o de cotización que permitan al migrante poder cumplir con los requisitos necesarios para tener derecho a una
prestación”.
Con los convenios bilaterales de seguridad social se persiguen dos propósitos: i) ayudar a mantener la continuidad de la cobertura en
el caso de los trabajadores cuya vida laboral ha transcurrido en dos países, de modo que puedan acceder a una prestación en ambos, y ii) eliminar la doble contribución a la
seguridad social, que ocurre cuando un trabajador de un país se desempeña en otro.
Al respecto, el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) es un instrumento cuya implementación
activa y efectiva es sumamente relevante en el ámbito iberoamericano.
Por otro lado, la protección social de los migrantes internacionales consta de cuatro
vertientes: i) acceso a la seguridad social contributiva en los países de origen y destino;
ii) posibilidad de subrogar los derechos adquiridos a la seguridad social entre el país de
origen y el de destino; iii) condiciones de trabajo decente en el mercado laboral para
los migrantes en el país de acogida y proceso adecuado de reclutamiento de estos en
el país de origen, y iv) acceso a las redes formales e informales que brindan apoyo a
los migrantes y sus familiares.
b) Portabilidad de los derechos de protección social
de las trabajadoras y los trabajadores migrantes
La portabilidad de los derechos es una faceta que se ha discutido poco en los
debates asociados a la migración. No obstante, además de los migrantes y las remesas,
en el futuro las prestaciones, los beneficios y el derecho de acceso a los servicios
que se han adquirido en el país de origen o de destino deberían ir incorporándose a
canales formales y predecibles. La portabilidad remite a la situación que viven muchos
trabajadores migrantes que, tras trabajar y cotizar en el sistema de seguridad social
del país de destino, cuando deciden regresar a su país de origen encuentran que los
derechos que han adquirido no les son reconocidos. Así, la migración se convierte en
un suceso que desprotege al migrante y a su familia, y en una pérdida para quien de
otra forma tiene legítimo derecho a retornar a su país de origen. La portabilidad de los
derechos supone un desafío no menor para los países donde el flujo de inmigrantes
es importante, ya que no solo se deben adecuar los marcos legales, sino que también
se debe crear la institucionalidad que permita darles vida.
Los convenios bilaterales o multilaterales entre los países y su implementación
efectiva mediante estrategias activas son la vía para materializar el rescate de estos
derechos. Un instrumento que se ha creado con ese fin es el Convenio Multilateral
Iberoamericano de Seguridad Social. En este instrumento están incluidos los países de
América Latina, así como España y Portugal, por lo que se presenta como una solución
Panorama Social de América Latina • 2019 Capítulo V 243
de largo plazo para los migrantes pertenecientes a dicho espacio, en la medida en que
responde a las necesidades de una migración intrarregional e interregional de gran
dinamismo que, en el primer caso, se encuentra en franco aumento.
La principal virtud de este Convenio es que tiene por objeto coordinar las legislaciones
nacionales en materia de pensiones, sin modificarlas, como forma de garantizar la
seguridad económica en la vejez entre Estados cuyos modelos de seguridad social
son muy distintos entre sí. A la fecha ha sido ratificado por 12 países: Argentina, Bolivia
(Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, España, Paraguay, Perú,
Portugal, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). Todos estos países, excepto
uno, han suscrito además el Acuerdo de Aplicación.
A nivel regional, en el marco de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de
América Latina y el Caribe, en el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo de
2013 se incluyó la medida prioritaria número 69 en que se plantea lo siguiente: “Promover
la suscripción de convenios bilaterales y multilaterales de seguridad social que permitan
acumular años de trabajo a los trabajadores migrantes” (CEPAL, 2013, pág. 26). El paso de
la portabilidad formal a la “subrogabilidad” o exigibilidad concreta requiere de estrategias
y políticas activas que permitan materializar el acceso a los beneficios, las prestaciones,
los servicios y, en suma, los derechos adquiridos por las personas migrantes.
F. Comentarios finales
La persistencia de niveles muy dispares de desarrollo, bienestar, goce de
derechos y estabilidad económica y política, el estadio de los procesos de cambio
demográfico en las diferentes latitudes, la mayor facilidad relativa para trasladarse
y comunicarse entre fronteras y, en general, la multiplicidad de motivaciones
y factores que favorecen la migración, que cada vez es más forzada en varios
corredores de la región, implican que la migración seguirá siendo una dinámica
central dentro de nuestras sociedades y entre ellas. Si bien en general dichos
flujos dan lugar a aportes económicos positivos y a una mayor diversidad y riqueza
cultural en el mediano y largo plazo, en lo inmediato plantean numerosos desafíos
relacionados con las políticas locales, nacionales y regionales.
Ante ese escenario, la Agenda 2030 y el Pacto Mundial para la Migración Segura,
Ordenada y Regular que se han aprobado en los Estados suponen el compromiso de
garantizar los derechos y el bienestar de las personas migrantes (Guterres, 2018). En tal
sentido, las políticas públicas en general, y las sociales en particular, deben “facilitar la
migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas”
(meta 10.7 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible). Garantizar los derechos humanos
de las personas migrantes en todas las fases del ciclo migratorio está íntimamente
vinculado con atender las múltiples vulnerabilidades en cada una de dichas etapas.
En la actualidad se observan cambios importantes en los tres patrones que más han
caracterizado la migración internacional en América Latina y el Caribe desde la segunda
mitad del siglo XX: la emigración hacia el exterior de la región, la inmigración histórica
de ultramar y los intercambios intrarregionales. Hay un cuarto patrón que a menudo se
destaca menos y que consiste en el retorno planeado o forzado a los países de origen
(Martínez, Cano y Soffia, 2014). Habría indicios recientes de inestabilidad en la tendencia
de los flujos de emigración hacia los principales destinos extrarregionales: el flujo que va
de México a los Estados Unidos parece haberse desacelerado, mas no así el que se origina
en Centroamérica. La inmigración de personas provenientes de otras regiones ha venido
perdiendo importancia relativa, pero sigue siendo parte de la realidad migratoria de la región.
244 Capítulo V Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Los que más se han intensificado son los intercambios intrarregionales, pues el
grueso de la inmigración actual proviene de países de la propia región, si bien en los
últimos años ha habido cambios relevantes debido a que se ha ampliado el origen
de la inmigración y a que han irrumpido nuevos destinos; un ejemplo de esto es la
emigración venezolana y su presencia en varios países de la región, en especial en
Colombia, el Perú y Chile, así como en algunos países del Caribe. El balance migratorio
negativo, es decir, el predominio de la emigración, sigue siendo un rasgo definitorio de
los intercambios en la región: las estimaciones actuales indican que hay seis personas
emigradas por cada dos inmigrantes.
La falta de información confiable, oportuna y adecuada en la región supone una gran
dificultad a la hora de abordar las tendencias migratorias en toda su complejidad. Los
censos de población, que son las fuentes más exhaustivas sobre el tema, tienen una
periodicidad muy espaciada y eso hace que utilizarlos para analizar las coyunturas sea
difícil. Además, otras fuentes de gran valor, como las encuestas de hogares, hasta ahora
solo se pueden usar de forma limitada, no obstante los elementos que se han tratado
de explotar en este informe. Otros instrumentos nacionales (como los registros o las
encuestas enfocadas en el tema migratorio) resultan muy útiles, pero difícilmente son
comparables de un país a otro. En suma, dada la complejidad del fenómeno migratorio
y el número de problemas sociales y económicos asociados a él, se deberían desarrollar
mucho más los medios que permitieran obtener mejor información estadística.
Ante esa gran diversidad de situaciones y escenarios, en esta sección se ha
planteado que es esencial adoptar una perspectiva que permita considerar las diferentes
vulnerabilidades de las personas migrantes en las distintas etapas del ciclo migratorio,
así como garantizar un enfoque en que se tengan en cuenta el género y el ciclo de vida.
En la actual coyuntura, esto es especialmente apremiante en los corredores migratorios
que se originan en Centroamérica y la República Bolivariana de Venezuela. La migración
supone un desafío de inclusión social, y hay indicios de que existen múltiples vacíos en
el acceso a los servicios básicos, el trabajo decente y los mecanismos de protección
social en los países de destino, a la vez que hay múltiples necesidades insatisfechas
en los países de origen o de retorno. En los escenarios de tránsito, por su parte, la
atención a las personas migrantes supone desafíos propios. Más aún, hay países que
son a la vez países de origen, de tránsito, de destino y de retorno, lo que habla de
necesidades muy diversas que deben atenderse.
Además de las dificultades asociadas a la inclusión social, la migración plantea
desafíos en materia de lucha contra la discriminación, ya sea por la condición misma
de extranjero o, también a veces, por razones étnico-raciales, como en el caso de las
personas migrantes afrodescendientes o indígenas. Ante ello, existen algunos indicios
de que cuando los locales perciben más precariedad en su propio entorno, por ejemplo,
en materia de ingresos o incertidumbre laboral, esto puede alimentar sentimientos de
rechazo hacia las personas migrantes. Por todos estos motivos, avanzar hacia un mayor
nivel de bienestar, goce de derechos y acceso a la protección social para el conjunto
de la población también constituye un frente en la batalla contra la discriminación hacia
las personas migrantes.
Aunque la relación entre pobreza y migración es heterogénea (las personas
migrantes no son necesariamente las más pobres en los distintos países de los que se
dispone de información), las remesas desempeñan un papel importante en el alivio de
situaciones de pobreza de numerosas familias en varios países de la región, e incluso,
en algunos casos, tienen un gran peso macroeconómico (como porcentaje del PIB o
de las exportaciones e importaciones). Esto ocurre sobre todo en Centroamérica y en
varios países del Caribe, y le sigue dando vigencia a la necesidad de facilitar el acceso
Panorama Social de América Latina • 2019 Capítulo V 245
a las remesas y de abaratar su costo, como se plantea en la meta 10.c de los ODS:
“De aquí a 2030, reducir a menos del 3% los costos de transacción de las remesas
de los migrantes y eliminar los corredores de remesas con un costo superior al 5%”
(CEPAL, 2016).
La respuesta a estos desafíos en materia de inclusión y garantía de derechos pasa
por dos ámbitos: una institucionalidad nacional que ofrezca mecanismos de inclusión
social y laboral, en especial de acceso a la protección social y al trabajo decente, y una
cooperación internacional (regional y subregional) que permita garantizar los derechos
y el bienestar de las personas migrantes, en particular de las más vulnerables, en sus
travesías, tránsito y retorno, cuando se trata de etapas que no se emprenden por opción
sino de manera forzada. Con respecto al primer ámbito, se plantearon algunas áreas de
acción prioritaria en las que deben construirse o fortalecerse mecanismos de acceso
en cada contexto, como la identidad jurídica, el trabajo decente, la portabilidad de los
derechos de seguridad social, la salud en general y la salud sexual y reproductiva en
particular, la educación, la vivienda (en especial el acceso a los servicios y las condiciones
de hacinamiento), los servicios de cuidado y la inclusión financiera (sobre todo para
facilitar el acceso a remesas).
Para avanzar en esa materia se debe comenzar por adecuar los marcos normativos
nacionales a las normas internacionales e implementarlos de forma efectiva, así como
lograr una coordinación intersectorial eficaz a nivel central que redunde en estrategias
nacionales y sistémicas cuyo objeto sea la inclusión social y laboral de las personas
migrantes y la protección de sus derechos (Maldonado, Martínez y Martínez, 2018;
Martínez, 2017). Como se señaló, en las legislaciones migratorias más recientes se
observan avances significativos en cuanto a la adopción de un enfoque de derechos y
no de uno centrado únicamente en el control o la seguridad nacional. En especial, debe
contemplarse la posibilidad de poner en práctica los postulados de dichas legislaciones
y evitar a toda costa las medidas discrecionales derivadas de decisiones administrativas.
Más allá de la coordinación a nivel central, otra dimensión importante es la coordinación
territorial entre los niveles de gobierno. La aparición de instancias multisectoriales de
coordinación en años recientes, por ejemplo, los consejos nacionales de migración,
constituye un avance importante.
En lo que atañe a la incorporación efectiva de un enfoque de género, ha habido
avances, como se observa en el repositorio de normativas sobre migración internacional
del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe de la CEPAL, que
contiene 95 normas de 21 países de América Latina y el Caribe. En 31 de esas normas
(incluidas las constituciones) se hace referencia central a la migración, a su regulación
y a la protección de las poblaciones migrantes; en 19 se contemplan la prevención de
la trata y el tráfico de personas, así como la sanción y la asistencia a las víctimas de
estos, y en 45 se consideran materias conexas diversas. Asimismo, dado el papel que
desempeñan las organizaciones de la sociedad civil en los muy distintos escenarios
migratorios, debe definirse un espacio de colaboración y complementariedad entre
las autoridades y la sociedad civil, sin que ello dé como resultado que en las políticas
se dejen de respetar los compromisos asumidos a nivel nacional e internacional ante
las personas migrantes.
Finalmente, un campo por profundizar en el mediano plazo es el de la portabilidad
de los derechos en materia de protección social contributiva. En la medida en que los
flujos migratorios se han complejizado y es probable que la vida laboral de una misma
persona oscile entre la formalidad y la informalidad, y entre dos o más países, resulta
crucial construir vías de acceso a los beneficios previsionales y garantizarlos.
Capítulo V
Migración e inclusión social y laboral para la igualdad ................................................................................. 193
A. La compleja relación entre migración, pobreza y flujos de remesas internacionales................................. 195
1. Pobreza e inmigración: una relación heterogénea entre los países ..................................................... 195
2. Los flujos de remesas internacionales y su incidencia en la pobreza en los países
de América Latina.................................................................................................................................. 197
B. Migración e inclusión social y laboral.......................................................................................................... 207
1. Diferencias en la inclusión social y laboral de la población local, migrante reciente
y de largo plazo...................................................................................................................................... 207
C. Racismo, discriminación y migración ........................................................................................................... 214
D. Institucionalidad para las personas migrantes en la región ........................................................................ 218
1. La dimensión jurídico-normativa internacional y nacional en materia migratoria ............................... 219
2. La dimensión organizacional de la institucionalidad en materia migratoria
y de trata de personas........................................................................................................................... 228
E. El ciclo migratorio y los desafíos de las políticas de inclusión y protección social:
algunas áreas de atención prioritarias......................................................................................................... 235
1. Instrumentos de protección social en el ciclo migratorio ..................................................................... 236
2. Ámbitos de atención prioritaria para proteger a los migrantes y favorecer
su inclusión social y laboral................................................................................................................... 237
3. Desafíos institucionales en torno a la migración y la protección social............................................... 242
F. Comentarios finales...............
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