Política y gestión fiscal nacional y subnacional en América Latina y el Caribe.
En la región, un empresario promedio dedica 361 horas al año preparando, declarando y pagando impuestos, mientras que en los países de altos ingresos de la OECD esta figura corresponde a 177 horas (Banco Mundial, 2017). El drama afecta más a la pequeña empresa y deriva en la creciente informalidad....
El BID viene intensificando la promoción de la política y la gestión fiscal nacional y subnacional de América Latina y el Caribe. Con este fin ofrece un blog administrado por su División de Gestión Fiscal y Municipal.
En este espacio alienta el debate sobre cómo los gobiernos a todos los niveles (nacionales o subnacionales) movilizan de la mejor manera posible los recursos públicos para producir más y mejores bienes y servicios para el bienestar de sus ciudadanos.
De cómo recaudan mejores impuestos con las menores molestias y costos transaccionales para los individuos y las empresas; de cómo los gobiernos gastan e invierten de manera efectiva (logrando alcanzar los objetivos deseados) y eficiente (al menor costo posible) los recursos que aportan los ciudadanos y las empresas.
Sin duda este espacio, permite conocer los obstáculos que tiene una administracion descentralizada para que esta sea más ágil y útil.
Rodrigo Azuero y Mariano Bosch
POLÍTICA FISCAL
Los países de América Latina y el Caribe se han caracterizado por sus altos niveles de informalidad[1].
En la región, un empresario promedio dedica 361 horas al año preparando, declarando y pagando impuestos, mientras que en los países de altos ingresos de la OECD esta figura corresponde a 177 horas (Banco Mundial, 2017).
Una de las posibles explicaciones de este fenómeno está relacionada con los altos costos que las empresas deben asumir si desean ser formales, pues los requerimientos necesarios para registrar una empresa y cumplir con las obligaciones tributarias son costosos y toman tiempo.
Los gobiernos de la región han realizado grandes esfuerzos para reducir los costos asociados con la formalidad. Uno de estos esfuerzos se ha materializado en la implementación de regímenes especiales tributarios para pequeñas y medianas empresas.
Los regímenes tributarios especiales para pequeñas y medianas empresas son regulaciones que les permiten a estas unidades productivas operar como entidades formales, mientras que se les dan ciertos descuentos en sus obligaciones tributarias. Algunos ejemplos de regímenes tributarios especiales incluyen descuentos en los impuestos de renta corporativa, exención en impuesto al valor agregado y regímenes laborales más flexibles, entre otros.
¿Pero cuál es su verdadero impacto en el comportamiento de las empresas y en la recaudación tributaria? Para intentar responder a esta pregunta resolvemos estudiar el caso de Perú.
Regímenes tributarios especiales para pequeñas empresas en Perú
En Perú, el Régimen General de Impuesto a la Renta (RG) establece que la tasa de impuestos sobre la renta para las firmas es del 29,5%. Sin embargo, la ley establece algunas excepciones a estas reglas mediante los regímenes especiales del impuesto de renta. Algunos de estos regímenes especiales son:
Régimen Especial de Impuesto a la Renta (RER): Este régimen está orientado a aquellas firmas que tengan ingresos netos anuales por debajo de $525.000 S/[2]. En este régimen, las firmas pagan impuestos correspondientes al 1,5% de sus ingresos netos, en lugar de pagar una tasa de 29,5% sobre su renta.
Nuevo Régimen Único Simplificado (RUS): Este régimen aplica para personas físicas con actividades empresariales cuyos ingresos anuales no superen los $360.000 S/.[3], además de otros requisitos.
Aquellos contribuyentes elegibles para el Nuevo RUS deben pagar una cuota mensual que sustituye el impuesto correspondiente al 29,5% sobre sus utilidades. El monto mensual que deben pagar estas firmas depende de los ingresos brutos mensuales.
Resultados de las Simulaciones. Para entender el impacto de estos regímenes sobre la cantidad de impuestos que paga una empresa, vamos simular el pago de impuestos en los tres tipos de regímenes para una empresa hipotética que tuvo ingresos netos de $5.000 soles durante un mes, y sus costos fueron de $3.000 soles.
Resultado de las Simlaciones Traibutarias en Peru
Evidentemente, la simulación demuestra que es más rentable para la empresa declarar impuestos de acuerdo al RUS o al RER, en lugar del régimen general.
Impactos de los Regímenes Especiales sobre el crecimiento de las empresas
Aunque los regímenes especiales tributarios para pequeñas y medianas empresas reducen el costo de formalidad, también tienen unos aspectos negativos que se deben estudiar. Por un lado, los regímenes especiales generan desincentivos al crecimiento. En Perú, algunas firmas preferirán tener un nivel de ventas ligeramente por debajo de $525,000 nuevos soles al año y acceder a los beneficios del RER, antes que aumentar el volumen de ventas y pagar impuestos correspondientes al 29.5% de sus utilidades[5].
Además de esto, se generan incentivos a la evasión. Las firmas que están ligeramente por encima del umbral de los $525,000 nuevos soles al año tendrán incentivos a subreportar su nivel de ventas.
De esta forma, podrán tener acceso a los beneficios tributarios del RER, pagando menos impuestos de lo que deberían. Así mismo, es posible que algunas firmas encuentren óptimo dividirse con el fin de tributar como pequeñas o medianas empresas. Esto es un problema en la medida en que se tributa menos de lo que realmente se debería, además que limita la posibilidad de obtener posibles rendimientos a escala en las empresas.
De esta forma, podrán tener acceso a los beneficios tributarios del RER, pagando menos impuestos de lo que deberían. Así mismo, es posible que algunas firmas encuentren óptimo dividirse con el fin de tributar como pequeñas o medianas empresas. Esto es un problema en la medida en que se tributa menos de lo que realmente se debería, además que limita la posibilidad de obtener posibles rendimientos a escala en las empresas.
Los regímenes especiales orientados a pequeñas empresas también reducen los ingresos tributarios de los países. Esto es particularmente preocupante en la región pues mientras que en América Latina y el Caribe los impuestos como proporción del PIB representan el 22.8%[6], en los países miembros de la OECD esta cifra corresponde a 34.3%[7]. Por esta razón, aumentar los ingresos tributarios es una de las prioridades de los gobiernos de la región.
Sin embargo, los regímenes especiales disminuyen la tasa efectiva de tributación que pagan muchas firmas en la región. En el caso del Perú, en 2016 había 1.782.598 firmas registradas oficialmente, de las cuales 442.777 estaban registradas en el RER y 697.783 en el Nuevo RUS. Tan solo el 37% de las firmas se encontraban en el régimen general de impuesto a la renta, pagando los impuestos correspondientes al 29,5% de sus utilidades[8]. De esta forma, los ingresos recaudados por el RER y el RUS representan el 0,32% y el 0,17% del total de los ingresos del gobierno central.
Complejidad Tributaria
Un principio de política tributaria es que todo sistema tributario debe ser tan simple como sea posible. Contar con una gran cantidad de excepciones a la regla dificulta el cumplimiento tributario. En la Figura 2 se presentan los beneficios hipotéticos de una firma de acuerdo con su nivel de ventas. Como se ve, los regímenes tributarios especiales, junto con los diferentes regímenes laborales, generan una serie de discontinuidades en la relación de ventas y beneficios, incrementando el grado de complejidad en el sistema tributario y generando incentivos a la evasión y desincentivos al crecimiento.
Beneficios hipoteticos para una empresa formal
Además, aunque es común escuchar argumentos a favor de estos regímenes debido a los posibles efectos redistributivos generados por las tasas progresivas, esta redistribución se da entre empresas y no entre personas. Una empresa grande puede tener miles de accionistas con bajos niveles de ingresos, así como una empresa pequeña puede ser propiedad de una persona natural con altos ingresos. Para efectos redistributivos resulta más eficiente tener tasas progresivas en el impuesto a la renta de personas naturales que en el de renta corporativa.
¿Cómo mejorar el diseño de los regímenes especiales?
Las pequeñas empresas enfrentan altos costos para operar en la formalidad y esto puede explicar gran parte de los altos niveles de informalidad observados en la región. Los países de la región aún tienen mucho por hacer para facilitar el tránsito hacia la formalidad de actividades económicas sobre las que no se tienen registro. Sin embargo, es importante tener en cuenta que algunas de estas herramientas pueden generar incentivos perversos.
Una alternativa a estos diseños es otorgar beneficios con duración limitada. En Colombia y en México, por ejemplo, existen regímenes que otorgan exenciones sobre una proporción del pago de los impuestos para pequeñas y medianas firmas pero que vencen al cabo de unos años. Adicionalmente, existe la posibilidad de reducir otro tipo de costos que no generan desincentivos al crecimiento ni disminución en el recaudo tributario como facilitar los requisitos pare registrar un negocio, facilitar la asistencia y orientación para el pago de impuestos, así como ampliar el acceso a los servicios financieros.
Referencias
Azuara, O., Azuero, R., M. Bosch, and J. Torres 2018. “Special Tax Regimes, Informality, and Productivity”. Inter-American Development Bank. Unpublished Manuscript.
Banco Mundial. 2017. Doing Business 2016. Fact Sheet: Latin America and the Caribbean. Washington, DC.
OECD. 2016. Revenue Statistics. OECD publishing, Paris.
OECD/ECLAC/CIAT/IDB. 2017. Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2017. OECD Publishing, Paris.
Notas de pie
[1] Para los propósitos de esta entrada consideramos informalidad como las actividades económicas legales realizadas por firmas que no están registradas debidamente ante las autoridades gubernamentales.
[2] Aproximadamente US$161.511. Aunque hay más requisitos, este es el principal requerimiento para pertenecer al RER.
[3] Aproximadamente US$ 110.750.
[4] Para efectos prácticos del ejemplo ignoramos otros tipos de impuestos tales como el impuesto general a las ventas, entre otros. Si esta firma decide pagar impuestos mediante el Régimen General, sus beneficios totales después de impuestos serían (1-0.295)x($5,000-$3,000)=$1,410.
Si esta firma pagara impuestos según lo establecido en el RER, sus beneficios estarían dados por: (1-0.015)x$5,000-$3,000=$1,925. Finalmente, si se cumplieran todos los beneficios para que esta firma fuese contribuyente del RUS, sus beneficios estarían dados por: $5,000-$3,000-$20=$1980
[5] Para una firma con un nivel de ingresos de $525,000 nuevos soles al año, y con un margen de utilidades del 30%, pasar del RER al régimen general representa una caída en los beneficios de aproximadamente 25%.
[6] Tomado de OECD/ECLAC/CIAT/IDB, 2017
[7] Tomado de OECD, 2016
[8] Datos administrativos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria.
[9] En 2016 1 UIT=3.950 S/. Tomado de Azuaro et al. 2018. Beneficios hipotéticos para una firma con margen de beneficios del 40% y una estructura de costos de 50% trabajo y 50% otros insumos.