Jorge Zavaleta Alegre
El Banco Interamericano de Desarrollo – IADB, en el ejercicio de
un nuevo periodismo, ligado a la mejor
distribución de los recursos fiscales dentro de los procesos de
descentralización, se pregunta en esta
crónica: ¿Cómo las transferencias fiscales pueden reducir la desigualdad
regional?
Los especialistas convocados en esta oportunidad nos afirman
que la inequidad económica regional en
América Latina y el Caribe (ALC) es enorme [1], y dicha desigualdad en la
distribución territorial de la riqueza genera, por ejemplo, marcadas
disparidades en el nivel de ingresos públicos subnacionales: La diferencia
entre el 10% de los gobiernos intermedios con mayor recaudación de impuestos y
el 10% de menores recaudos es, en promedio, superior a ocho veces.
Cada año no son pocos los
distritos o provincias que logran dividirse o “independizarse”. El ejercicio
del poder local debería ser una escuela
para construir más democracia, mayor desarrollo.
Pero, por ejemplo, en el caso del proceso de descentralización y
regionalización realizado en Perú, desde
1990 a la fecha solo han servido para
fortalecer el centralismo de la
administración nacional, manipular las orientaciones políticas, condicionar desembolsos al capricho del Ministerio de Economía y la
multiplicación en progresión geométrica de la corrupción local, imitando la conducta
de la capital nacional y/o compartiendo dividendos con burocracias locales. El
caso de la carretera Huaraz-Pucallpa, en
la frontera Cruzeiro Do Sul, Brasil, a un costo de cerca de mil millones de dólares, el presidente regional y su familia están en la cárcel y los jerarcas nacionales aún libres, compran
inmuebles en Miami y urbanizaciones exclusivas, con muros que separan de las
favelas o pueblos jóvenes.
Cuanto más pequeño el distrito, crecen las
posibilidades de la sustracción de los recursos fiscales o el inicio de obras
relacionadas con obras de menor trascendencia, como locales municipales, la
placita central…También hay pocos municipios, como el Huaylas, distrito de la
provincia del mismo nombre, al pie del Huandoy, Huascarán y Alpamayo, nevados que van perdiendo altura
por efectos de la desglaciación, el calentamiento global, tema que ha llenado las arcas de ministros y legisladores del medio
ambiente, ligados a Huaraz, Ancash.
Inclusive, los programas sociales
son abastecidos por empresas transnacionales
con sede en la capital nacional. La prensa
regional está saturada de denuncias
sobre estas irregularidades. Una
revisión de las páginas de El Sol del Cusco, Noticias de Arequipa, Prensa
Ancashina… revelan casos impunes, donde los
administradores de los ministerios condicionan los desembolsos a entrega de porcentajes
de dinero en efectivo.
La descentralización tiende a
generar una gran heterogeneidad en la calidad de los servicios públicos
brindados por los gobiernos subnacionales (GSN), los cuales difieren
sustancialmente en sus bases económicas y poblacionales, y por ende en su
capacidad de recaudación de ingresos propios y en los costos de provisión de
los servicios a su cargo.
La inequidad económica regional
en América Latina y el Caribe (ALC) es enorme [1], y dicha desigualdad en la
distribución territorial de la riqueza genera, por ejemplo, marcadas
disparidades en el nivel de ingresos públicos subnacionales: La diferencia
entre el 10% de los gobiernos intermedios con mayor recaudación de impuestos y
el 10% de menores recaudos es, en promedio, superior a ocho veces.
En nuestra más reciente
publicación sobre la descentralización fiscal y disparidades regionales en ALC
analizamos el potencial de las transferencias intergubernamentales como
herramientas para mejorar la equidad y la eficiencia del financiamiento
subnacional en la región, con el fin de que todo ciudadano pueda recibir
servicios públicos de la misma calidad sin importar en qué región o ciudad
reside.
Las transferencias fiscales en América Latina
y el Caribe
De acuerdo con nuestro estudio,
los sistemas de transferencias fiscales vigentes en ALC no contribuyen lo
suficiente en reducir las disparidades en capacidades de generación de ingresos
y, así, nivelar las oportunidades que brindan los GSN en cuanto a la provisión
de bienes y servicios públicos.
En promedio, las transferencias
fiscales reducen las disparidades en la capacidad fiscal de los GSN en
alrededor de un tercio en ALC, a la luz de la distribución Gini de los ingresos
propios (ver Cuadro 1). Cuadro 1: Efectos igualatorios de los sistemas de
transferencias, capacidad fiscal, gobiernos subnacionales, países seleccionados
de ALC, 2005-12. (coeficiente de Gini ponderado por población). Efectos
igualatorios de los sistemas de transferencias. GL: Gobiernos locales; GR:
Gobiernos regionales. Fuente: Cálculos propios a partir de la base datos
fiscales subnacionales del BID y OCDE (2014).
Además, la magnitud de los
efectos de igualación permaneció casi inalterada entre 2005 y 2012, sin
presentar ninguna mejoría significativa a pesar del crecimiento en el volumen
de las transferencias que se experimentó en este período como proporción del
financiamiento de los GSN de la región.
Como punto de comparación, en una
muestra de países miembros de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) se observa que mermaron más de la mitad las
diferencias en cuanto a la capacidad fiscal de sus GSN. En Australia, Alemania
y algunos países escandinavos, las disparidades prácticamente desaparecieron.
Además, en promedio entre 2005 y 2012, los países de la OCDE lograron aumentar
el poder igualador de sus sistemas de transferencias.
Igualación Fiscal
Pocos países de ALC han
introducido sistemas de transferencias fiscales que persigan explícitamente el
objetivo de equidad fiscal interregional, y ninguno ha adoptado un sistema explícito
de transferencias de igualación, exclusivo y de tamaño significativo, que
compense a los GSN por sus marcadas diferencias en capacidad fiscal y
necesidades de gasto.
De los componentes de los
sistemas de transferencias actuales, la coparticipación de ingresos nacionales
presenta significativos grados de igualación de la capacidad fiscal entre sus
regiones, reduciendo en promedio más de un tercio las desigualdades iniciales
en ingresos propios per cápita (ver Cuadro 2). Este efecto igualatorio podría
tener su fundamento en el uso de elementos que buscan nivelar disparidades en
cuanto a la pobreza y el acceso a servicios sociales, entre otros.
Cuadro 2: Efectos de igualación
por componente de los sistemas de transferencias. (coeficiente de Gini
ponderado por población).efectos de igualación por componente de transferencia.
Fuente: Estimaciones propias a partir de la base datos fiscales subnacionales del
BID; Díaz y Viscarra (2015).
Pero las regalías y las
transferencias de capital tienen efectos regresivos. En la mayoría de los casos, la introducción
de regalías revierte el efecto ecualizador de la participación de ingresos
mencionado anteriormente. Esto se debe sobre todo al carácter devolutivo de las
mismas, que solo beneficia a una minoría de entidades territoriales aledañas a
los sitios donde se realiza la actividad de explotación.
Las transferencias de capital
(i.e. el cofinanciamiento y los convenios) también incrementan las disparidades
en cuanto a los ingresos públicos. Este resultado estaría obedeciendo al hecho
de que las entidades territoriales más desarrolladas son igualmente las más
capaces, desde el punto de vista técnico y administrativo, para cumplir con las
directrices técnicas de aval de los proyectos de inversión pública, o las mejor
posicionadas desde el punto de vista financiero para hacer el pari-passu de
proyectos o para acceder al endeudamiento.
En consecuencia, las disparidades
fiscales existentes podrían determinar el acceso desigual de las poblaciones a
servicios públicos esenciales, de naturaleza local, como el agua potable, el
saneamiento, la recreación, y la seguridad ciudadana, y así influir en los
resultados de la descentralización en términos del desarrollo económico y
social. El gráfico 1 muestra
disparidades en los resultados alcanzados por los gobiernos intermedios en el
ámbito social, a través de los coeficientes de Gini de la cobertura de
servicios de educación básica primaria y secundaria, agua potable y saneamiento
básico [2].
Gráfico 1: Disparidades en la
cobertura de servicios sociales y de infraestructura básica, gobiernos
intermedios, países seleccionados de ALC, 2012. (rangos de cobertura). Disparidades
en la cobertura de servicios sociales y de infraestructura básica, gobiernos
intermedios. Fuente: Cálculos propios a partir de la base datos fiscales
subnacionales del BID.
Mientras que hay una gran
dispersión en los servicios locales de agua potable y alcantarillado,
presentando niveles más bajos de cobertura, para educación, un servicio
usualmente financiado a través de transferencias condicionadas del gobierno
central, los rangos de dispersión son mucho menores y se acumulan en niveles
cercanos a la cobertura universal.
La solución: Las transferencias
de igualación
Un sistema de transferencias
fiscales intergubernamentales que promueva una mayor igualación fiscal entre
GSN es un componente esencial de todo proceso de descentralización que procure
un desarrollo territorial equitativo, integral y sostenible.
Las transferencias de igualación,
también conocidas como de ecualización o nivelación, son instrumentos para
distribuir recursos financieros entre niveles de gobierno y dentro de los
mismos, que buscan eliminar o reducir la disparidad fiscal, es decir, la
diferencia entre las necesidades de gasto (los costos en que debe incurrir un
GSN para proveer una combinación estándar de los servicios públicos bajo su
responsabilidad) y la capacidad fiscal de cada GSN (los recursos con que
contaría un GSN si ejerciera un nivel de esfuerzo fiscal estándar). El
propósito es que cada GSN pueda proveer bienes y servicios públicos estándar en
calidad y cantidad, a partir de un esfuerzo común para la recaudación de
ingresos propios.
La evidencia contenida en el
libro demuestra que las transferencias actuales presentan una distribución más
desigual que la que se podría conseguir si se empleara el criterio de
disparidad fiscal para repartirlas. El cuadro 3 indica que, para todos niveles
de gobierno de los países estudiados, excepto Colombia, los estadísticos de
dispersión y concentración son más altos para la situación actual que para el
hipotético (e ideal) caso en que se buscara cerrar completamente las brechas
fiscales subnacionales. En particular, el coeficiente de Gini podría reducirse
en un tercio para los gobiernos intermedios y dos tercios para los gobiernos
locales.
Cuadro 3: Asignación de
transferencias y brechas fiscales, gobiernos subnacionales, países de ALC y
años seleccionados (cifras en términos per cápita). (coeficiente de variación,
razón máxima/mínima y coeficiente de Gini). asignacion de transferencias y
brechas fiscales. Fuente: Cálculos propios a partir de la base datos fiscales
subnacionales del BID, sobre la base de Porto (2015); Rodríguez Pueblita
(2015); Bonet y Ayala (2015); Muñoz y Viscarra (2017); Muinelo, Kyriacou y
Roca-Sagalés, (2015); Díaz y Viscarra (2016).
Implicaciones de política
Para reducir la inequidad
regional, los países de ALC necesitan reformar sus sistemas de transferencias
fiscales intergubernamentales para incorporar el principio de igualación fiscal
como un objetivo explícito y hacerlas más compensatorias de las necesidades de
gasto y de la capacidad fiscal de los GSN. Se deben introducir esquemas de
transferencias de igualación exclusivos y de magnitud relevante, cuya
distribución se base en el criterio de disparidad fiscal.
Además, la reforma del sistema de
transferencias intergubernamentales debe realizarse en el marco de una revisión
integral de sus principales componentes, a partir de un análisis de los tipos
de transferencias vigentes que puedan formar parte del fondo de igualación,
como los ingresos percibidos por la explotación de recursos no renovables y las
transferencias discrecionales. La reforma también debe velar por la definición
y estructuración de diversos esquemas de transferencias que persigan objetivos
propios y que empleen diferentes mecanismos. Esta estructuración ayudaría a
simplificar y dar mayor transparencia a los sistemas vigentes de
coparticipaciones.
De acuerdo con el estudio, la
introducción de esquemas de igualación fiscal debe acompañarse de acciones
destinadas a reforzar las capacidades técnicas, institucionales y
administrativas a todo nivel de gobierno. Estas acciones ayudarán a mejorar las
capacidades para estimar las disparidades fiscales subnacionales; gestionar,
monitorear y ajustar las transferencias de igualación; consolidar sistemas
modernos de gestión financiera pública; e introducir normas de contabilidad con
estándares internacionales, entre otras medidas.
Por último, el libro considera
esencial que el diseño de los esquemas de igualación tenga en cuenta los
factores y dinámicas de la economía política. La estrategia más viable desde el
punto de vista político consiste en proponer reformas graduales en el tiempo,
basadas en el criterio de reducción de las disparidades fiscales, que
incrementen los niveles de igualación fiscal en el margen, considerando un
período de transición que de entrada evite el surgimiento de ganadores y
perdedores en relación con los niveles vigentes de asignación de
transferencias, y que reduzca la generación de reordenamientos.
Esperamos que este estudio ayude
a promover e informar el debate público sobre cómo reformar los sistemas de
transferencias vigentes para asegurar que la descentralización fomente
oportunidades de desarrollo territorial, y al mismo tiempo contribuya para
mejorar la gestión de los recursos públicos subnacionales y la provisión de
servicios públicos de calidad a los ciudadanos.
Notas de pié:
1. El blog ¿Puede la
descentralización reducir las disparidades regionales? discute las disparidades
regionales en ALC.
2. Medido como porcentaje de la
población entre 6 y 14 años que asiste a una escuela formal para educación;
como porcentaje de los hogares conectados a una red de saneamiento o a un pozo
séptico; y como porcentaje de los hogares que poseen acceso a una red de acueducto.
Andrés Muñoz, es Especialista de
la División de Gestión Fiscal del BID en Brasil. Anteriormente se desempeñó
como consultor, investigador y profesor adjunto en finanzas públicas para el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Secretaría de Finanzas de
Colombia y la Universidad de Nueva York. Sus áreas de especialización incluyen
la descentralización del Estado y las finanzas municipales en América Latina.
Posee una Licenciatura en Economía por la Universidad de Los Andes, Colombia y
un Máster y PhD en Administración Pública de la Universidad de Nueva York.
Axel Radics, es Especialista Senior de la División de
Gestión Fiscal del BID en Montevideo, Uruguay, donde contribuye con la agenda
de trabajo del Banco en descentralización y reforma fiscal. En el BID, se
desempeñó como Especialista en la Sede del Banco, en la Representación en Lima,
Perú, y trabajó en la Oficina de Monitoreo y Evaluación. En el Gobierno
Nacional de Argentina coordinó el programa de transparencia fiscal “Cristal” y
la iniciativa de Gobierno Electrónico de la Jefatura de Gabinete de Ministros,
y fue investigador en CIPPEC y CEDI. Axel es Economista por la Universidad de
San Andrés de Argentina, MPP por la Escuela de Gobierno de Harvard y Doctor en
Políticas Públicas por la Universidad de Maryland, College Park.
Emilio Pineda, es Especialista de
la División de Gestión Fiscal del BID en Uruguay. Trabajó como economista en el
Departamento del Hemisferio Occidental del Fondo Monetario Internacional del
2003 al 2008. Tiene un doctorado en Economía Política de la Universidad de Columbia.
Se unió a la Secretaría de Hacienda, desde el 2008 al 2012, donde fue
responsable entre otros asuntos de la supervisión de la deuda subnacional, el
esquema de régimen fiscal y los precios de los dos más importantes empresas del
Estado Mexicano en propiedad, la empresa petrolera ( PEMEX) y la Comisión
Federal de Electricidad (CFE). Tiene un doctorado en Economía Política de la
Universidad de Columbia.
Oficial de Prensa BID. 1990-2008
